Ley De Inversión Educativa (otra para la #AN)

En la sección “El presupuesto educativo”, del artículo Una Agenda Educativa Para Diputados, publicado el 28 de noviembre en este blog, llamaba la atención sobre la poca rigurosidad y seriedad de la discusión y aprobación de las leyes de presupuesto, en la última década en la Asamblea Nacional. Ello ha tenido como lamentable consecuencia que, entre otros, el sector educativo no cuente con un presupuesto ajustado a sus necesidades, ni asociado a una planificación que permita garantizar, de forma progresiva, una educación de calidad para todos, poniendo especial énfasis en la ampliación de la cobertura y la calidad del sub-sistema de educación básica que tiene carácter obligatorio, de acuerdo a lo que establece la Constitución.

En dicho artículo mencioné unas propuestas de acción legislativa para abordar integralmente algunos de los problemas asociados a la elaboración, discusión, aprobación y ejecución del presupuesto del sector. En éste, quiero agregar una propuesta que ya hemos discutido con otros matices, en diversos escenarios y que apunta a atender las deficiencias que, en términos de infraestructura educativa, se mantienen en el sistema. Para efectos prácticos, la llamaré “Ley de Inversión Educativa”.

Tal como ha venido funcionando el sistema educativo, hay tres tipos de requerimientos que justifican la existencia de una “Ley de Inversión Educativa

  1. Ampliación de la oferta

Hablar de ampliación de la oferta en educación básica, es hablar de, por una parte, la construcción de nuevas escuelas en lugares en los que actualmente no hay oferta o es deficitaria, y por la otra, de tener suficientes planteles para que todas las escuelas puedan trabajar a turno completo, aspiración que tiene más de dos décadas en el país, que se propuso concretamente como política pública en los 90s, y que pretendió materializarse en 1999 con la adopción del modelo de “Escuelas Bolivarianas”. (Actualmente, a pesar de la intención inicial de ese modelo, la intención de constituir escuelas a turno completo, desapareció, por lo que se bautizaron como “Bolivarianas”, escuelas de medio turno en los diversos niveles, por lo que siguen existiendo múltiples infraestructuras en las que funcionan, con un esquema de tiempo parcial dos y hasta 3 escuelas).

En 1999, cuando se nombró el primer Coordinador de Escuelas Bolivarianas en el Ministerio de Educación, el Foro Educativo Venezuela, entregó un proyecto que permitía, con una “ley”, tipo presupuesto-programa de 10 años, asegurar la inversión en infraestructura, formación docente y alimentación escolar, para garantizar que todas las escuelas de país pudieran asimilarse al esquema de turno completo. Ese mismo proyecto fue entregado a los primeros 5 coordinadores de ese modelo y en todos los casos, no pasó de ser engavetado.

En ese momento, el Estado, a través de sus poderes ejecutivo y el legislativo, pudo haber elaborado y aprobado su propio proyecto, lo que hubiese permitido que, a esta fecha, el país tuviera 5 años contando con un modelo en el que todas las escuelas funcionaran a tiempo completo, con docentes suficientes y con alimentación para todos. En su lugar, el Ministerio se ha limitado a realizar algunas nuevas construcciones y muchísimas promesas.

Una “Ley de Inversión Educativa” debería tener como primer título, uno que permita saldar esta deuda con el país, en el que se defina y desarrolle un plan de inversión, a largo plazo, que se haga efectivo a través del mecanismo de “presupuesto-programa” (que permite asegurar la ejecución presupuestaria de varios años) y que contemple, tanto la construcción de nuevas escuelas para llevar la oferta educativa al alcance de todos, como la que corresponda a eliminar el uso compartido de la infraestructura escolar, permitiendo que todas las escuelas puedan pasar a ofrecer turno completo.

En este punto, es importante hacer énfasis en que la construcción de nuevas escuelas para ampliar la cobertura, no se resuelve, en todos los casos, con grandes construcciones en las capitales de los municipios y estados, o con una escuela por parroquia (como rezaba la última promesa del ministerio cuando dijo que buscaría recursos en China), sino con escuelas medianas o pequeñas que puedan localizarse donde está la población, para que los estudiantes no tengan que recorrer largos trayectos para poder asistir a clases o que, igualmente se queden fuera del sistema por la imposibilidad hacerlo o de mudarse al poblado en el que se localiza la escuela.

Este título, debe garantizar el acceso a la información y la transparencia del esfuerzo de ampliación de la oferta educativa y de la ejecución del presupuesto-programa, por lo que debe tener un capítulo que determine el mecanismo de presentación de proyectos y de selección de los contratistas, y otro que obligue al ejecutivo (en sus ámbitos nacional, estadal y municipal coordinados) a poner a disposición del país, un sistema de información abierto a la consulta de cualquier usuario, que incluya el cronograma de construcciones programado, los lapsos y requisitos para presentar proyectos, así como los criterios y resultados en el proceso de selección de contratistas; y el proyecto de construcción de cada escuela, con sus plazos de ejecución, los montos de inversión y el contratista seleccionado.

 

  1. Mantenimiento de la planta física, mobiliario y equipos

A pesar de que es obvio, el sistema parece olvidar que una escuela construida y en funcionamiento, no permanece, tal como fue entregada por el Ministerio, las Gobernaciones y las Alcaldías, a las comunidades, por arte de magia. El mantenimiento de las escuelas en óptimo estado, requiere de acciones preventivas y correctivas, menores, intermedias y mayores, integrales o parciales que deben ser planificadas, programadas y financiadas por el Estado. Ese debería ser el segundo título de una “Ley de Inversión Educativa”.

En efecto, la complejidad y la demanda de recursos de un sistema de mantenimiento, amerita planificación, programación y garantía de recursos. Un sistema escolar en óptimo estado, no se logra con esquemas sustentados en el trabajo voluntario de las comunidades, que, en forma de colaboración, apelan a una interpretación acomodaticia y errada del principio de corresponsabilidad, para transferir a la ciudadanía, responsabilidades que corresponden al Estado, transferencia que, en la mayoría de los casos, no está acompañada de los recursos económicos necesarios para asumirla. Pero tampoco se logra con esquemas que no responden a una programación a largo plazo.

Como ha quedado demostrado, esquemas como “una gota de amor para mi escuela” o “Jornada Voluntaria de Mantenimiento Preventivo” a ejecutarse en 335 escuelas del país, primero cada sábado, y después cada fin de semana, no han contribuido de forma efectiva con el mantenimiento de la infraestructura escolar. Incluso, la última versión de la política que tiene al respecto el ministerio, el denominado “Plan de Mantenimiento Preventivo”, no ha mostrado una programación completa y a largo plazo que permita atender, de forma planificada, las necesidades reales del sector.

Dada la complejidad y la demanda de recursos de un sistema de mantenimiento, y para ilustrar un poco cuál sería el contenido de este segundo título de la Ley, recordemos que en la escuela se debe programar, en primer lugar, el mantenimiento preventivo de la infraestructura, el mobiliario y los equipos, para garantizar su buen estado. Para ello, cada comunidad educativa debe contar con los recursos necesarios para sufragar los gastos asociados. Este podría ser el contenido del capítulo primero del segundo título de la “Ley de Inversión Educativa”: rubros de inversión, estimación de costos y mecanismos para la transferencia de los recursos a las escuelas, para las labores cotidianas y menores de mantenimiento preventivo.

Pero más allá del cuidado que tengan las comunidades sobre infraestructura, mobiliario y equipos, así como de las jornadas de mantenimiento preventivo que se realicen con apoyo del ente rector y de las otras instancias de gobierno de las que dependen las escuelas, el uso y la vida de equipos y mobiliario, es limitada. Es por ello, que un segundo capítulo a incluir en este título de la “Ley de Inversión Educativa“, debería establecer los mecanismos de acción y planes de reparación, así como los criterios para la asignación de recursos, de acuerdo a la naturaleza de cada caso, para el desarrollo de actividades de mantenimiento correctivo, cuando los equipos o el mobiliario, sufran daños específicos e inesperados, y mecanismos, presupuesto y planes para su sustitución, al término de su vida útil.

En este capítulo entraría todo el mobiliario y los equipos de las escuelas, incluyendo los usados en el Programa de Alimentación Escolar, que tienen unos requerimientos de mantenimiento y unas características técnicas específicas.

También deben existir mecanismos complementarios que permitan considerar la sustitución de mobiliarios y equipos derivados de cambios de tecnología, que ameriten la renovación de los mismos.

En cuanto a la infraestructura física, es importante considerar que el mantenimiento preventivo tiene diversos momentos y actividades, dependiendo del componente de la infraestructura, sus características y funcionamiento, así como de las condiciones físico-ambientales en las que se localiza la escuela.

Por ello, en un tercer capítulo en el segundo título de “Ley de Inversión Educativa“, se debería contemplar tanto el mantenimiento preventivo cotidiano, como el mantenimiento preventivo periódico, cuyas acciones dependen de las mencionadas características de la infraestructura. Dicho capítulo debería contener las pautas, estándares y criterios con los que, por poner un ejemplo ilustrativo, periódicamente, se deben revisar los sistemas eléctricos, de suministro de aguas, de aguas servidas, y las estructuras, entre otras, y con las que se deben programar y realizar las acciones de mantenimiento que eviten su deterioro, así como los recursos con los que cada escuela y el sistema contará para ello. Estas actividades no pueden, como hasta ahora, depender de operativos ocasionales, sino que deben tener un estricto cronograma de ejecución, para garantizar que sea efectivamente preventivo y oportuno.

Y finalmente, más allá del mantenimiento preventivo, existen acciones de mantenimiento correctivo, que tienen lugar cuando se produce, por diversas razones el deterioro de alguna parte de las instalaciones. En esta categoría, entran además de las reparaciones imprevistas, un tipo de mantenimiento que, en nuestro sistema educativo, se ha denominado siempre mantenimiento mayor y que, de acuerdo a algunos estándares, tiene actividades que deben realizarse en toda infraestructura cada 5 años. El mantenimiento mayor se refiere a actividades como sustitución de techos y paredes, impermeabilización y reparaciones mayores. Los criterios, estándares y procedimientos, así como la asignación de recursos para este tipo de mantenimiento pueden estar especificados en un cuarto capítulo de este título.

En todos los casos, o en un capítulo aparte, tal como se planteó en el punto sobre la ampliación de la cobertura del sistema, una “Ley de Inversión Educativa“, debe determinar los mecanismos de presentación de proyectos y de selección de los contratistas, con un sistema de información abierto a todos, en los que se especifique el cronograma a largo plazo para todo el sistema educativo, así como, la programación de este tipo de mantenimiento para cada una de las escuelas, incluyendo fecha, tiempo de ejecución, tipo de reparación e inversión estimada. Un cronograma así, permite también planificar, en caso de que el mantenimiento mayor implique la suspensión de clases por requerir un lapso de ejecución mayor al vacacional, la reubicación de los estudiantes para que no se afecten las clases durante el año escolar.

 

  1. Garantía de la gratuidad de la educación

De acuerdo a la Constitución vigente, la educación básica en Venezuela debe ser gratuita, específicamente, la que se ofrece en los planteles oficiales. Este fue el principio que justificó que el Estado, hace 14 años, decretara que se eliminara cualquier cobro o contribución en las escuelas nacionales, estadales y municipales. Sin embargo, la eliminación de ese aporte, que las familias o de las comunidades hacían para el funcionamiento de las escuelas, incluyendo compra de materiales que debían ser dotados por el ministerio o por el ente de adscripción de la escuela, no ha sido repuesto con los recursos presupuestarios permanentes y suficientes para evitar que las familias no tengan que sufragar todos los costos directos o indirectos que garantizan que los estudiantes puedan asistir a esas escuelas.

Cabe mencionar que las escuelas tampoco cuentan con los recursos necesarios para su funcionamiento, de forma que sus docentes o directivos, no tengan que asumir costos que le corresponden al Estado. Sin embargo, este segundo punto no correspondería a esta Ley, sino que estaría en el marco de la discusión de la elaboración, discusión y ejecución del presupuesto regular con el que se financian los gastos recurrentes del sistema educativo.

Volviendo a lo que significa educación gratuita, estamos hablando de los costos de la denominada “canasta educativa” que incluyen los relativos al pago de matrícula, pero también a la compra de uniformes, útiles escolares, la alimentación y el transporte desde y hacia la escuela.

Hasta ahora, esos costos han sido subsidiados o asumidos, de forma parcial, pero no regular ni permanente, por lo que no se puede hablar de gratuidad plena. Debido a ello, un tercer título de la “Ley de Inversión Educativa“, debe estar dirigido a resolver de forma definitiva, los problemas asociados al financiamiento de los costos de la “canasta educativa”.

Este título debe contener normas que permitan garantizar el suministro de uniformes y útiles escolares a todos los estudiantes del sistema, incorporando algunas normas específicas que permitan, por ejemplo:

  1. Incluir equipos como las computadoras portátiles en la canasta, pero que obliguen al Estado a garantizar la conexión a internet en las escuelas, a través de una Ley de Inversión complementaria, para que el uso de dispositivos de ese tipo tenga el alcance que brindan las nuevas tecnologías y no se queden funcionando como una mezcla entre máquinas de escribir y proyectores de videos y aplicaciones producidas e instaladas por el gobierno en ellos.
  2. Ampliar los recursos educativos y fuentes de información, eliminando las restricciones de calidad, los sesgos ideológicos y desarrollo de competencias que tiene la obligación de utilizar los textos de la Colección Bicentenario, como textos únicos en las escuelas.
  3. Establecer mecanismos de concurso público para el suministro de uniformes y útiles escolares.

En cuanto a los costos asociados al transporte, es importante decir, que salvo un par de gobiernos regionales y locales, no existe un programa de transporte escolar que garantice rutas de acceso de toda la población a las escuelas, por lo que es imprescindible que la “Ley de Inversión Educativa“, en ese título, cuente con un capítulo en el que se establezcan normas y procedimientos, así como recursos y plazos para proveerlo.

Y finalmente, en el tercer título de esta Ley, debe existir un capítulo dedicado al financiamiento del Programa de Alimentación Escolar, en el que se revise las restricciones para la transparencia y rendición de cuentas de la figura recientemente adoptada para su administración –la Corporación Nacional de Alimentación Escolar-, y que establezca estándares, procedimientos, plazos e inversión que permita contar con alimentación adecuada y de calidad en las escuelas.

Estas normas deberán estar coordinadas con las del título primero, con relación a la dotación y mantenimiento de equipos y mobiliario para las cocinas y los comedores escolares, y también deberán estar dirigidas a evitar todas las distorsiones asociadas al suministro de insumos, especialmente, en la contratación del transporte para llevarlos a las escuelas, cuyo costo, por descuido o una falla de diseño, tiene varios años recayendo en las comunidades que se ven obligadas a hacer una vaca, o a buscar mecanismos irregulares, para contratarlo, ya que el mismo no es suministrado por el sistema.

 

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